STF: Afastamento de parlamentar pelo Judiciário deve ser analisado pelo Congresso

O Poder Judiciário pode impor o afastamento de parlamentar do mandato, mas decisão deverá ser analisada pelo Legislativo em até 24 horas. Assim entendeu o plenário do STF nesta quarta-feira, 4.

Por maioria, a Corte deixou assentada a competência do Judiciário para impor aos parlamentares as medidas cautelares a que se refere o art. 319 do CPP. Também por votação majoritária, o Tribunal deliberou encaminhar à Casa Legislativa correspondente, para os fins do que se refere o art. 53, § 2º, da Constituição, a decisão que houver aplicado medida cautelar, sempre que a execução desta impossibilitar, direta ou indiretamente, o exercício regular do mandato parlamentar.

Decisão se deu após mais de dez horas de julgamento da ADIn 5.526, em que partidos pediam que as sanções fossem submetidas à deliberação da respectiva casa legislativa em 24 horas. No primeiro ponto, da aplicabilidade das medidas cautelares, ficou vencido o ministro Marco Aurélio. No segundo, de submissão ao Legislativo, vencidos o relator, ministro Edson Fachin, e também Rosa Weber, Roberto Barroso, Luiz Fux e Celso de Mello.

Divergência

Após longo debate, houve dificuldade do colegiado em encontrar voto médio, visto que não havia clara maioria pela Corte.

Isto porque cinco ministros votaram pela impossibilidade de o Congresso revisar medidas cautelares penais: Edson Fachin, Luís Roberto Barroso, Rosa Weber, Luiz Fux e Celso de Mello.

Outros cinco votaram no sentido de que as sanções contra parlamentares deveriam ser analisadas pelo Congresso: neste sentido votaram Alexandre Moraes, Gilmar Mendes, Lewandowski, Dias Toffoli.

Já Cármen Lúcia entendia que apenas o afastamento do cargo merecia análise pela Casa Legislativa, mas não outras medidas cautelares impostas ao parlamentar.

Marco Aurélio julgava inaplicável o art. 319 do CPP, e que, portanto, estaria prejudicado o pleito de submissão. Vencido, o ministro afirmou que seu voto se somaria à corrente que concluiu pela necessidade de submissão ao Senado.

Diante da circunstância de divergência, o decano, ministro Celso de Mello, sugeriu redação de voto que interpretaria opinião da maioria: de que deveria ser encaminhada para análise do Legislativo qualquer medida que impossibilite, direta ou indiretamente, o exercício regular do mandato. A maioria dos ministros concordou com a proposição.

A redação do acórdão foi submetida ao primeiro ministro a votar de forma divergente, Alexandre de Moraes.

Veja abaixo como votou cada ministro.

Edson Fachin

Na sessão ocorrida pela manhã, o relator da ação, ministro Edson Fachin, votou pela impossibilidade de o Congresso revisar medidas cautelares penais.

O ministro citou decisão anterior em que a Suprema Corte assentou, à unanimidade, quando do julgamento da AC 4070, a possibilidade de se determinar o afastamento das funções parlamentares em situações excepcionais. Na oportunidade, discutia-se o afastamento do deputado Eduardo Cunha.

Fachin destacou que o texto Constitucional, no § 2º do art. 55, não se refere a medida cautelar de natureza penal decretada pelo Judiciário. Refere-se "inequivocamente à prisão em flagrante, única hipótese em que a própria Constituição autoriza a prisão de um cidadão civil até mesmo sem mandado judicial. Sobre isso, estado de flagrância do parlamentar, e apenas isso, a Constituição atribuiu competência à Câmara dos Deputados e ao Senado para decidir a respeito".

"Estender essa competência para permitir a revisão por parte do poder legislativo das decisões jurisdicionais sobre medidas cautelares penais significa ampliar a imunidade para além dos limites da própria normatividade que lhe é dada pela Constituição. É uma ofensa ao postulado republicano e é uma ofensa ao Poder Judiciário."

Sob este prisma, Fachin julgou improcedente integralmente a ADIn.

Alexandre de Moraes

Primeiro a votar na tarde desta quarta-feira, o ministro Alexandre de Moraes iniciou sua fala apontando que, muito mais do que uma interpretação de normas processuais penais, a discussão trata de cláusula pétrea da Constituição da República Federativa do Brasil – prevista no art. 60, § 4, inciso III – a separação de Poderes.

Para Moraes, as imunidades parlamentares não podem ser interpretadas extensivamente. Mas não podem ser reduzidas, não podem ser ignoradas, desprezadas, interpretadas a partir de meras normas ordinárias, invertendo-se o que é uma garantia do estado de direito: a interpretação das leis a partir da Constituição, e não uma interpretação da Constituição a partir de meras alterações legislativas.

"Só em 37 e 69 as imunidades parlamentares foram diminuídas, o que mostra que a diminuição de imunidades parlamentares se faz em momentos de exceção, de ditaduras, de tiranias. A fortaleza da democracia também é a fortaleza do Poder Legislativo."

O ministro entendeu que o art. 53, § 2º, protege o integral exercício do mandato parlamentar ao se referir expressamente que “a restrição à liberdade de ir e vir do parlamentar somente poderá ocorrer em uma única hipótese, a mais grave de todas: prisão em flagrante por crime inafiançável”, entendendo pela impossibilidade de qualquer outro tipo de prisão cautelar ou mesmo medidas cautelares – que às vezes são absolutamente idênticas ao cumprimento de prisão.

Moraes votou pela parcial procedência da ADIn para declarar a nulidade parcial, sem redução de texto, do art. 319 do CPP, no sentido de que este artigo não poderá ser aplicado no afastamento cautelar dos parlamentares ou de qualquer medida que subtraia o exercício regular das funções dos parlamentares. E que, caso haja aplicação do referido artigo, que se apliquem imediatamente os termos do § 2º, art. 53, da CF – ou seja, que medidas sejam submetidas ao plenário.

Acompanhando o relator

Em sua fala, o ministro Luís Roberto Barroso lembrou os autos discutidos pela 1ª turma do STF no caso do senador Aécio, afastado pelo colegiado, e que teria motivado o julgamento da presente ADIn.

Barroso afirmou que, "no mundo dos atos ilícitos", um empréstimo de R$ 2 milhões, como o parlamentar teria dito, seria documentado em contrato; que o transporte desses recursos não seria feito por mochilas e malas, mas mediante cheque ou transferência bancária. “No mundo em que nós vivemos, ninguém circula por aí indo de SP para MG pela estrada levando partidas de 500 milhões de reais.” Ele apontou que, diante dos fatos, a maioria dos ministros da turma se convenceu de que havia indícios substanciais de autoria de crime, restabelecendo medidas cautelares que o ministro Fachin havia determinado.

O ministro argumentou que o Direito não pode ser interpretado fora do momento em que está inserido, e que o momento atual é de "revelação de esquemas espantosos de corrupção sistêmica e endêmica que ocorreram no país". “Resta saber, portanto, se a Constituição deve ser interpretada de modo a permitir que a sociedade brasileira enfrente este mal ou se ela deve ser interpretada, ao contrário, de modo a se criar o máximo de embaraço ao aprimoramento, à transformação, dos costumes do país."

Para o ministro, o modelo constitucional impõe diferenças no tratamento de parlamentares no que diz respeito a (i) competência para julgá-los, (ii) que a Casa Legislativa decida sobre prisão em flagrante, (iii) e que possa sustar andamento do processo e deliberar sobre perda do mandado. "Quanto a tudo o mais, os parlamentares estão sujeitos a regras que valem para todo mundo – assim é uma República."

“O afastamento de um parlamentar em uma democracia não é absolutamente uma medida banal. Pelo contrário, é uma medida excepcionalíssima – como excepcionalíssimo há de ser o fato de um parlamentar utilizar o cargo para praticar crimes. Evidentemente essa não é a regra, essa é a exceção. A ideia de que o Poder Judiciário não possa exercer o seu poder cautelar para impedir o cometimento de um crime que esteja em curso é a negação do estado de Direito. Significa dizer que o crime é permitido para algumas pessoas.”

Diante dos apontamentos, Barroso acompanhou o voto do ministro Fachin para julgar improcedente a ADIn.

Rosa Weber

A ministra Rosa salientou que prerrogativa funcional não se confunde com privilégios. Para a ministra, em qualquer hipótese prisão se confunde com as medidas cautelares do art. 319, CPP. 

Assim, observou que a Constituição define as balizas dentro das quais pode ser efetuada a prisão de titular em exercício de mandato eletivo, não cabendo emprestar-lhe interpretação ampliativa de modo a alcançar medidas cautelares diversas da prisão.

Por fim, a ministra afirmou que a Constituição em dispositivo algum submete à confirmação do Legislativa a aplicação de medida cautelar diversa da prisão.

“Submeter ato que é próprio ao Poder Judiciário ao escrutínio de outro Poder, no caso o Legislativo, à revelia de comando constitucional neste sentido, isso sim implicaria corromper o equilíbrio de delicado sistema de separação entre os Poderes."

A ministra acompanhou o relator.

Luiz Fux

Salvas as exceções expressamente previstas no texto constitucional, não se admite que a lei, no âmbito criminal, seja branda com alguns e rigorosa com os demais – assim afirmou o ministro Fux. 

Em seu voto, afirmou que a Constituição não distingue o parlamentar para privilegiá-lo, mas sim para que os princípios do estado democrático sejam cumpridos – jamais para que sejam desvirtuados. “Afinal, o que se garante é a imunidade, e não a impunidade.”

"Não é possível que se possa impor ao Judiciário assistir passivamente à pratica de ilícitos em nome de garantias constitucionais intransponíveis, quando hoje já se concebe que não há nenhum direito absoluto que não possa ser transposto diante de um confronto aparente de princípios e valores com a ponderação que se impõe necessária."

Entendendo que medidas cautelares são necessárias em alguns casos, Fux acompanhou o relator pela improcedência.

Dias Toffoli

O ministro Dias Toffoli afirmou que, se a Constituição veda a aplicação de prisão provisória a parlamentares a fim de que seja preservado o mandato, seria ilógica a possibilidade de aplicação de medida cautelar que interfira no mandato.

Ele observou que sempre pode surgir superlativa excepcionalidade. E, neste caso, a excepcionalidade deveria ser submetida à Casa Legislativa.

“Em suma, se o STF, no exercício de sua jurisdição, no caso de flagrante de crime inafiançável, e fora dessa hipótese, em uma situação de superlativa excepcionalidade, vier a impor medidas cautelares pessoais de natureza processual penal que interfira na liberdade de atuação parlamentar de um titular de imunidade formal, entre elas o afastamento do exercício do mandato, essa decisão terá que ser submetida ao exame do Poder Legislativo."

Com este pensamento, divergiu do relator e parcialmente do ministro Alexandre de Moraes.

Veja o voto do ministro Toffoli.

Lewandowski

O ministro Ricardo Lewandowski julgou, em voto semelhante ao do ministro Toffoli, parcialmente procedente o pedido inicial para conferir interpretação conforme a Constituição ao art. 312, caput, e parágrafo único do CPP para que se estabeleça sua inaplicabilidade aos parlamentares, assentando que não há hipótese constitucional de prisão preventiva destes.

O ministro ainda conferiu interpretação conforme a Constituição, ao art. 319 do CPP, "de forma a esclarecer que a aplicabilidade aos parlamentares de medida cautelar diversa da prisão que implique afastamento da atividade parlamentar deve ser seguida de remessa dos autos, dentro de 24 hs, à Casa Legislativa respectiva para que esta, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a medida cautelar".

Marco Aurélio

O ministro Marco Aurélio mostrou indignação diante do resultado que se delineava no julgamento. Logo que iniciou seu voto, apontou ser “impossível cogitar da aplicabilidade do 312 do CPP ao parlamentar.

"Por maior que seja a busca de correção de rumos nesta sofrida República, mas a correção de rumo há de fazer-se observando-se a ordem jurídica."

Ao votar, entendeu pela inaplicabilidade do art. 312 do CPP, que versa sobre prisão preventiva quanto a deputados e senadores, "estando prejudicado, portanto, pedido formalizado na inicial de interpretação conforme para submissão do ato, que seria de prisão preventiva, à Casa Legislativa". E concluiu, da mesma forma, que não se aplica o 319 – estando prejudicado o pleito de submissão.

"De qualquer forma, se se submete a própria prisão em flagrante, há de se submeter – concluindo-se que se aplica – a medida implementada pelo Judiciário."

Celso de Mello

“Desobedecer sentenças do Poder Judiciário significa praticar gesto inequívoco de inaceitável desprezo pela integridade e pela supremacia da lei fundamental do nosso país.”

O decano da Corte citou, em seu voto, casos em que presidentes da República descumpriram, de modo irresponsável, decisão do Supremo.

Para Celso de Mello, assim como disse o ministro Fachin em seu voto, a regra do art. 53, § 2º da CF, nem de longe confere ao Legislativo o poder de revisar juízos técnicos jurídicos emanados do Poder Judiciário.

"Ao Legislativo, a Constituição outorgou apenas o poder de relaxar a prisão em flagrante forte em um juízo político. Estender essa competência para permitir a revisão por parte do Poder Legislativo das decisões jurisdicionais sobre medidas cautelares penais significa ampliar referida imunidade para além dos limites da própria normatividade que lhe é própria, em ofensa ao postulado republicano e à própria independência do Poder Judiciário."

O ministro votou apoiando-se não só no voto do ministro Edson Fachin, mas também por precedente unânime do plenário, que entendeu plenamente legítimas, em face da Constituição da República, as medidas de afastamento cautelar da presidência da Câmara dos Deputados e suspensão preventiva do exercício do mandato legislativo impostas ao então deputado Federal Eduardo Cunha (AC 4070).

“Hoje, mais do que nunca, é preciso proclamar que o direito ao governo honesto constitui uma prerrogativa insuprimível, inalienável da cidadania. Nenhum cidadão da República pode ser constrangido a viver em uma comunidade moralmente corrompida."

Acolhendo o voto proferido por Edson Fachin, o decano julgou improcedente a ação.

Cármen Lúcia

À presidente da Corte restou a missão de dar o voto de minerva na decisão. Em seu voto, a ministra afirmou que “não seria admissível que um Poder se sobrepusesse ao outro”.

Ela afirmou que concordava quase à unanimidade com o voto do ministro relator – mas divergia em ponto fundamental, qual seja: para a ministra, nos casos de afastamento do cargo, decisão deveria ser analisada pela Casa Legislativa respectiva.

Ela apontou que se trata, nestes casos, de interferência na representação popular, e que por isso decisão neste sentido deverá ser encaminhada ao órgão competente para que se tenha a possibilidade de prosseguimento ou não da medida específica.

Concluiu, assim, pela parcial procedência.

Processo relacionado: ADIn 5.526