Assembleias podem extinguir tribunais de contas municipais, decide STF

As assembleias legislativas de todo o país têm poder para extinguir tribunais de contas municipais. A decisão é do Plenário do Supremo Tribunal Federal, nesta quinta-feira (26/10), ao julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil. A entidade questionava emenda à Constituição do Ceará, aprovada em agosto passado, que extinguiu o Tribunal de Contas dos Municípios (TCM-CE).

O relator, ministro Marco Aurélio, afirmou que a Constituição Federal não proibiu a supressão desses órgãos. “A assembleia de 1988 limitou-se a reconhecer a existência de estrutura dúplice de controle em determinados estados sem torná-la obrigatória. A instituição de tribunal de contas específicos não foi tida como essencial”, argumentou.

Os ministros Luiz Edson Fachin, Luís Roberto Barroso, Rosa Weber, Luiz Fux, Ricardo Lewandowski, Celso de Mello e a presidente Cármen Lúcia acompanharam integralmente o relator. Os ministros Alexandre de Moraes e Gilmar Mendes votaram no sentido contrário.

Na ADI, a entidade argumentou que a emenda contém diversas inconstitucionalidades, entre elas o vício de iniciativa, uma vez que a extinção do Tribunal de Contas dos Municípios, transferindo suas competências para o Tribunal de Contas do Estado, foi feita sem que o projeto de emenda tivesse sido formulado por nenhuma das duas cortes de contas.

Alegava ainda violação aos princípios federativo, da separação de Poderes e da autonomia dos Tribunais de Contas. A autora da ADI defendeu também a tese de que a EC 92 é resultado de desvio de poder, diante do suposto abuso no exercício da atividade legislativa pelos parlamentares. Isso porque, afirmou, os deputados estaduais teriam legislado em causa própria ao tentar impedir a atuação da corte de contas.

Para Marco Aurélio, sem provas, não se pode concluir que houve desvio de poder de legislar da Assembleia Legislativa. “A fraude na edição de lei com o objetivo de alcançar finalidade diversa do interesse público deve ser explicitada e comprovada”, disse.

O relator também afastou o alegado vício de iniciativa. Segundo o ministro, a Constituição cearense prevê que as propostas de emendas constitucionais podem ser apresentadas por 1/3 dos membros da assembleia legislativa, pelo governador do estado ou por mais da metade das câmaras municipais — a emenda analisada foi proposta por deputados estaduais.

Para o ministro, é possível a extinção de tribunal de contas responsável pela fiscalização dos municípios mediante a promulgação de emenda à constituição estadual, disse o relator. Ele disse que, segundo o parágrafo 1º do artigo 31 da Constituição Federal, os estados membros têm o poder de criar e extinguir conselhos ou tribunais de contas dos municípios. A Constituição diz o seguinte:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

 “A expressão ‘onde houver’ alberga a existência presente e futura de tais órgãos, sendo que o óbice à criação ficou restrito à atividade municipal”, explicou. “Quisesse o constituinte vedar a criação ao município e autorizá-la ao estado tê-lo-ia feito. Onde a norma não distingue, ao contrário, afasta distinções, não cabe ao intérprete fazê-lo”, concluiu o relator.

O ministro Alexandre de Moraes divergiu do relator e votou pela procedência da ação. Para ele, o legislador constituinte, ao utilizar o termo “onde houver”, teve a intenção de que o modelo de controle de contas à época não fosse modificado.

“A extinção de tribunais de contas municipais reduziu o poder de fiscalização de forma deliberada”, disse. Segundo Moraes, é inegável que a EC 92 tenha sido editada com desvio de finalidade, “principalmente quando, às vésperas da eleição, 29 deputados estaduais que votaram pela extinção do tribunal tiveram suas contas rejeitadas exatamente por este órgão”.

A emenda, para o ministro, fere o artigo 34, inciso VII, alínea d, da Constituição, ao permitir a intervenção do estado-membro na prestação de contas da administração pública direta e indireta. O ministro Gilmar Mendes acompanhou a divergência. 

ADI 5763